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当今时代的职业教育治理：观念与现实 ——Vocational Education Management in Today"s World:Concepts and Realities 作
者：
张宇
作者简介：
张宇，男，天津大学马克思主义学院副教授，管理学博士，硕士研究生导师，主要研究方向为思想政治教育与职业技术教育。
原发信息：
《职教通讯》(常州)2015 年第 201531 期 第 26-31，40 页
内容提要：
治理的本质是一种既不同于组织，也不同于市场的资源配置方式。它在职业教育存在已久，而近些年随着社会经济环境的变化，尤其是技术的快速革新，职业教育日益成为需要多方参与的共同事务，从而使得治理更加趋于流行。我国目前出现的职教集团即可视作治理的典型，今后在职业教育统筹等问题上，治理也很可能找到发挥作用的空间。更好的治理经常需要公权力的介入，而职业教育学的研究可以为此提供价值导向。
Vocational Education Management in Today"s World:Concepts and Realities
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词：
职业教育/治理/伙伴关系/共同事务
期刊名称：
《职业技术教育》 复印期号：
2016 年 05 期
中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1674～7747(2015)31～0026～06
“治理”作为职业教育的“热词”不过是最近两三年的事。①此前，我国习惯上是用“管理”来指称其间的资源配置过程，强调的总是政府和学校要将人、财、物之类的要素管好、用好。那么治理又如何呢?它究竟是为了响应今天中央的号召而不得不采用的新名词，还是随着客观环境的转变而必然涌现的新思想?它对职业教育的发展意味着什么?现实中有些什么样的表现?我们的研究又能为职业教育治理提供哪些直接的帮助?这些问题都是笔者近期思考却未能圆满解答，而亟欲求证于方家的。
一、治理的本质：在组织和市场之间
事实上，无论英文的“governance”还是(目前翻译中)对应的中文“治理”皆非新词②，但同样无论中外，治理向来都是大抵等同于“统治”(government)，以至二者可以长期混用。直到 20 世纪 90 年代前后，治理才被重新解读为“从头起便须区别于传统的政府统治的概念”[1]，也正是从那时开始，治理逐渐成为学界热议的话题。
西方学者之所以会将目光投向治理，据说是因为他们既看到了市场的失效，又看到了统治、亦即组织权威的失灵，而这两者恰恰又是资源配置的基本手段。新制度经济学的代表人物科斯(Ronald H.Coase)即曾提出：资源的配置或者是由市场决定，或者依赖人为的协调，如果“通过形成一个组织，并允许某个权威来支配资源，能够节约某些市场运行成本”，那么这样的组织便足以成为市场的替代物。[2]企业如此，同样依靠内部的计
划与命令、不妨视作“超级企业”的政府当然也是如此，只要其内部的管理成本小于在公开市场上(或在其它组织中)完成同等交易的成本，组织方式就会相对地更有效率，组织的规模就会倾向于扩张，直至达到那个理想的均衡点为止(即如图 1 所示)。
*以“均衡点”为界，左边靠组织，右边靠市场。
图 1 理想均衡点的达到
换句话说，组织与市场大致应该是一种替代的关系——曾经主流的观点就是这样，非此即彼。倘若联系到职业教育，这也就意味着所有必需的教学资源，无论是完成理论教学和基础训练所需的教室、教材和教师，还是帮助学生处理现实工作任务所需的物质与人力，或者都由权威力量支配，或者尽量靠“市场化”来筹集：“管不过来”的时候就建立新的权威，市场不够开放、灵活就设法降低“交易成本”。纵观中外教育发展史，这样的例子绝非只在想象之中。
案例 1：作为依靠政府配置资源的代表，我国 20 世纪 50 年代建立的职教系统直到改革开放后相当长的一段时间都在发挥着作用。自上而下的权威使得组织号令得以通行无阻，但是在缺乏明确上下级关系的组织(例如行业部门和地方政府)之间，一种权威和另一种权威却经常难以协调，以至于那时人们往往诟病职业教育的管理“条块分割”。如何能够克服?老办法只能是树立新的、更高一级的权威来进行统辖。例如在 1989～1995年间，我国在苏州等六城市进行了区域性的“双元制”借鉴试点，其间为
了有效整合资源，各地纷纷以主管副市长牵头，组成有教育、劳动和经济部门参加的领导小组，下面则是由行业局、联办企业、学校组成、而以行业局领导为组长的“企校联合领导小组”，处理那些更为具体的问题。[3]
案例分析：通过调整管理体制，校企合作这样的事情总算实现了“有人来管”。可如此一来，机构的叠床架屋却是显而易见。从之前的图 1 可知，要想使组织替代市场成为合理地选择，管理成本必须有效地降低，而这就要求尽量减少管理层次，简化决策环节，如果不能这样的话(事实上也很难不是这样③)，依靠权威本身就是资源配置低效率的代表，而低效率的模式是难有生命力的。这大概就是此类官方推动的改革最终让位于学校自发探索的“联合办学”的原因所在。
案例 2：在一贯信奉“自由主义”的英国，职业教育是以民间培训的面目率先发展起来，至今也仍是由众多机构(可以是企业，也可以是私人培训机构或非营利组织)在开放的培训市场中相互竞争，而政府的角色只是要从制度上创造条件，降低这个市场的交易成本与机会风险。在这样的思想指导下，英国自 20 世纪 80 年代开始建立国家职业资格证书制度(NVQs)，近年来又以此为基础，建立了旨在使职业资格与学术资格之间等值且可实现互换的资格与学分框架(QCF)。该框架既为各个行业和专业设置了能力标准，更力求实现各种证书的互认互通，推动个体在不同的培训机构之间，乃至在职业教育和普通教育两轨之间随时转换。
案例分析：在这一体系当中，具有广泛通兑性的证书简直成了市场上的“一般等价物”。“市场化”的障碍照理说应该得到了进一步消除，然
而它的实施效果却远非理想(特别是距离有效的“证书互认、资格互换”仍然差得很远④)，以至在最初介绍到中国获得一边倒的赞扬之后，已经有学者开始怀疑我们是否高估了这套制度：毕竟，“每一种教育类型和每一种职业类型都具有自身的特殊性，忽视这种特殊性而人为地建立起立交桥其实难度很大”。[4]这真可以说是“过犹不及”!
所谓“实践是检验真理的唯一标准”。尽管有些事情永远会在“理论上正确”——譬如说政府可以是全能的，只要组织内部的管理水平能够无限提高，抑或市场也可以是万能的，只要能够设计并且永远维持足够好的制度——但到目前为止，职业教育出现的问题，正如同其它很多领域经历过的“试错”一样，已经迫使人们必须转过头来，反思组织与市场“两分法”的局限性了。难道它们之间只能是替代、而不能是互补、乃至“交融”的关系么?假如组织与市场的边界不是一个清晰的“均衡点”，而是两个极端之间相当范围的一片“临界区”，又将如何呢?
**临界区左侧靠组织，右侧靠市场，中间?
图 2 组织与市场的边界“临界区”
如图 2 所示，鉴于人们的有限理性以及信息不完全等因素，组织与市场到底孰优孰劣并不总是一目了然。如果在临界区内，两种模式都可能成为合理地选择，那么出于在“无知之幕”下规避风险的考虑，组织与市场的运用就都应当适可而止(即到达“满意”的时候就会停下来)、不走极端，该区间范围内的资源配置也就不可避免地呈现出混合性与多样化。它
可能会是各种松散化、甚至非正式的组织与不完全的市场，而实际的情形或许还将异常丰富和复杂，以至于除了“治理”，我们很难找到其它恰当的词汇用以描述。按照颇具代表性的、“全球治理委员会”(Commission on Global Governance)的看法，“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或认为符合其利益的非正式的制度安排”。[1]与那些纯之又纯、一定要将组织或市场的逻辑发挥到极致的思路不同，治理本质上代表了一条“中间路线”，它在职业教育配置资源的试验场上其实久已有之，只不过大家还不习惯从治理的角度进行解读罢了。
案例 3：在德国“双元制”职业教育中，企业和职业学校的合作并不是通过二者间个体的、同伙式协调能够完成的，而是通过国家法律、培训合同的约束和规定、政府的主导以及社会多方面的共同参与来完成的。有学者在分析各方承担的职责及深层次原因之后指出，“双元制”职业教育是企业与职业学校、联邦与州、经济界与工会等多方共同参与下进行的一种职业培训活动，而它的最基本的框架则是企业的“自主”与政府的“调控”。[5]
案例分析：这难道不是我们所说的治理吗?甚至用治理来说明“双元制”多少有些“新瓶装旧酒”之嫌了!将近 30 年前，我国也曾花大力气试图引进“双元制”，可那时候的实验更倾向于去其“形”而专取其“神”，也就是要以“课程结构、教学规范和教材体系等的改革为突破
口”推动改革[6]，而相对忽视了针对资源整合经验的学习、创新。结果在当年参与合作的德国专家看来，如果将目标设定在“企业支撑作为职业教育组织模式的德国双元制的推广”，那么这方面的实验实际上是失败的。[7]正所谓“形存则神存，形灭则神灭”：直到试点实验落下帷幕，原汁原味的德国式的职教课程也终于没有在国内生根发芽。
二、伙伴关系与共同事务：治理问题的表里
在治理的新概念普及之前，职业教育领域的一些文献经常是通过提倡“伙伴关系”(partnership)凸显出对相关问题的关切。例如在 1999 年，向来重视政府责任的联合国教科文组织(UNESCO)发布了《职业技术教育与培训：展望 21 世纪的建议》(即“第二届国际职业技术教育与培训大会”文件)，其中不仅指出要“在劳工界与教育界之间建立新型伙伴关系”，还提到职业教育的“政策制定与实施都必须通过新的合作伙伴关系来实现，这种合作伙伴关系是政府、雇主、行业、工业界、工会和社会之间的合作伙伴关系”，应该使“有关的所有各方都能从中受益”……
当谈论这样的“伙伴关系”时，“治理”实际上也就呼之欲出、舍此其谁：因为在资源配置的组织模式中，行为主体之间总是某种等级关系，或者是直接的上下级，或者从属于一个共同的领导；而在自由交易的市场上，人们追求的是平等的契约关系，只要符合利益的算计，陌生人之间也不妨各取所需。比较之下，唯有治理能够涵盖“权威统治”与“市场经营”的多重含义，唯有治理是和各类主体“采取联合行动的持续的过程”相伴相随。所以毫不奇怪的是，日后“第三届国际职业技术教育与培训大
会”(2012 年)通过的“上海共识”便明确发出了“加强治理，拓展伙伴关系”[8]的呼声。
职业教育需要伙伴关系的思想在今天各国的改革当中也得到了体现。按照“世界职业教育发展趋势研究”课题的总结，便是“从定界走向跨界”，“这使得世界公认的职业教育三大模式悄然发生变化：基于定界的以日本为代表的企业模式和以法国为代表的学校模式，开始走向给予跨界的以德国为代表的‘企业——学校’合作模式”。[9]在延伸职业教育疆域的“宽度”、进而由多方治理这一点上，达到了殊途同归。
案例 4：日本原先是职业教育“企业模式”的代表，文部省行政指导下的注重人文的学校职业教育和文部省管辖以外的注重实践的企业职业教育相互分离。但自 2003 年起，日本也在探索建立“双元制”职业教育制度。日本式“双元制”的实施机构有两类：一是学习者首先被教育培训机构接受后，以职业学校等教育培训机构为主体的“教育培训机构主导型”；二是学习者首先被企业录用后，以企业为主体的“企业主导型”。前者由教育培训机构寻找相应的能够接受学生培训的企业，双方共同制订培训计划，在实行学校内职业理论学习的同时，委托企业实施实践培训；后者则由企业将年轻人以非正式雇用的形式录取为培训生，再由企业寻找相应的教育机构，与之共同制订培训计划。[9]
案例分析：通过教育机构与产业机构建立起广泛的伙伴关系，日本职业教育实现了从“双轨”到“双元”，从学校和企业各不相干到“资源共享、成果共享”的转变。当然，这一过程绝离不开政府的协调与支持(为此
日本的文部科学、厚生劳动、经济产业、经济财政政策等部门纷纷牵涉其中)，政府的“有为而治”无疑遵循的是治理的原则，这是同西方一度盛行的“新自由主义”思潮迥然不同的。
如果说伙伴关系构成了职业教育治理的外部条件，那么其内在原因只能从变化了的经济和社会环境中去寻找：就宏观背景而言，当今人类活动的复杂性、多变性、相互联系性大大超出以往，鲜有组织拥有足够的知识和资源来解决自身面临的一切问题，于是可行的做法通常是依靠多种组织之间日益紧密的联系、日益频繁的互动，将一方遇到的困难变为一干伙伴的共同事务。职业教育的人才培养正是如此，“当国际竞争不再建基于大量生产的低价产品，而是建基于质量、特定的设计、短周期的产品”之际，由于短的产品周期使员工的技术易于过时，因而首先是企业产生了培训员工的充足动力，可是企业直接提供的培训又会面临诸多限制，如“课程重复、只提供与特定工作间有关的狭隘的技能训练、多强调投资回报、集中于培训教育程度较高的员工、课程开展不稳定”，等等。[10]至于单独由职业学校提供的教育，则因为难以及时跟上技术发展的缘故，效果似乎更是等而下之。在这种情况下，假如企业只是寻求与学校进行交易、按照契约的原则各取所需，那么其最终还是无法获得所需的人才；只有当企业不...
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