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我国职业教育经费支出体制的问题及改革方向 ——Problems and Reform Direction of Disbursement System in China"s Vocational Education 作
者：
李中建/吕梦敏
作者简介：
李中建(1971- )，男，河南南阳人，郑州大学商学院，教授，博士生导师，研究方向为农民工与职业教育； 吕梦敏(1994- )，女，河南郑州人，郑州大学商学院本科在读，研究方向为农民工与职业教育。(河南 郑州 450001)
原发信息：
《教育与职业》(京)2016 年第 20169 期 第 18-21 页
内容提要：
作为现代职教管理体系核心之一的职业教育支出机制，在不断取得实际成效的同时也存在支出混乱、支出绩效不明显、支出结构不均衡等问题，严重影响了职业教育产出的数量和质量。支出机制管理观念滞后、沟通机制混乱、发展模式固化和监督机制存在漏洞是问题的主要症结所在。因此，未来经费支出机制改革的重点应推进职业教育支出均衡化，完善职业教育绩效评价机制，加大职业教育支出机制的监管力度。
Problems and Reform Direction of Disbursement System in China"s Vocational Education
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键
词：
职业教育/支出机制/支出绩效
期刊名 称：
《职业技术教育》 复印期号：
2016 年 08 期
[中图分类号]G710 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985(2016)09-0018-04
职业教育的良性发展对满足新生代农民工自身发展需求、解决社会结构性失业、加快城市化进程以及维护社会稳定等均具有重要意义。从党的十六大提出“加强职业教育和培训”到十七大提出“大力发展职业教育”，再到十八大提出“加快发展现代职业教育”，国家对发展职业教育的要求不断提高。发展职业教育具有极强的时代性和迫切性，要求构建一套既符合我国国情又与国际标准接轨的现代职业教育管理体系。
目前学界围绕职业教育管理体系，主要开展两方面研究：一是借鉴德国、美国、加拿大等职业教育先进国家的经验，对我国职业教育的定位、体系和模式等多方面问题进行研讨；二是着眼于职业教育的投入机制，深入剖析如何摆脱单一财政筹资、建立多元的资金筹集渠道。这两类研究为我国现阶段职业教育管理的制度设计提供了重要的参考，也表明学者对职业教育管理问题的重视。然而，受传统观念影响，目前学界对于与投入机制相对应的支出机制的关注程度却不高，少数关注的研究者也主要着眼于职业教育绩效评估机制，鲜有对职业教育支出机制的理论探索和多维思考。构建适宜职业教育发展的支出机制，最大限度地优化教育资源配置，提高职业教育培训产出的质量和效益，以高效率的职业教育支出体制支撑产业升级，应是当前积极研究的问题。本文从分析我国现行支出机制存在的问题出发，探讨机制存在症结的原因，并对优化职业教育支出机制提出相应的政策建议。
一、我国职业教育经费支出机制存在的问题
支出机制作为职业教育管理体系的最终环节，决定着职业教育的产出质量。支出管理质量的好坏将在很大程度上影响产出的学员能否达到现代技术岗位要求。目前我国职业教育机制已经日趋完善，拥有多种职教培训部门，管理主体呈现多元化特征，包括县级以上地方各级人民政府的主管部门、行业组织和企业，还有部分以社会团体和公民个体形式参与管理工作。这种多头管理的模式有效确保了职业教育培训的广度，扩大了培训覆盖面，对短时间内迅速壮大农民工培训队伍、普及初等职业技能做出了很大的贡献。现行的培训机构按类别的不同分为资格证书培训和岗位证书培训，以及一些重点扶持少数民族的职教培训课程。根据《中国教育统计年鉴(2013)》的数据，截止到 2012 年，我国职业技术培训学校有 112293所，教学班 536037 个，结业生数为 47155968 人，为各产业培养出了一大批高技能人才，为我国产业转型升级做出了积极贡献。
在职业教育支出体制不断取得进步的同时，应当看到，因为传统计划经济模式的影响，以及利益部门之间的冲突和阻挠，至今仍然存在不少亟待解决的问题。“十三五”规划所确定的产业升级步伐的加快，要求我们加快推进与技术进步、生产方式变革相配套、产教深度融合的现代职业教育进程。
(一)经费支出多头管理
现阶段，我国教育、发展改革、财政、农业、扶贫、人力资源和社会保障等众多管理部门各自都有负责职教工作的部署和管理，大多经由财政
直接拨款获得培训资金，各自建有相对独立的培训组织，按照上级政策指令或者各自制定标准来确定学员资格、选拔学员、开办培训课程以及设定考核标准，即这些部门都拥有一定的权力来决定资金的使用和分配。但是，部门之间往往彼此缺乏沟通和交流，导致支出机制存在明显的混乱性，缺乏系统观念，甚至办学体制和模式都存在矛盾性，不能做到统筹规划、联合办学，主要表现为不同部门之间存在某些恶性竞争、攀比以获取更多的经费数量，忽视资金的利用效率，导致教育和培训资金的利用率偏低；单个部门的培训课程存在一定的随意性，基础培训存在较大的重复性，缺乏培训优势和特色课程；多方管理主体模式使得很多制度和政策难以统筹安排，培训标准不一致，导致农民工不能灵活多样地在不同组织机构之间进行培训转换，参加的培训课程过于单一。
这种多头管理、支出混乱的机制将影响职业教育管理的进一步优化升级。一是导致职教管理体制不顺畅。多部门管理，权力划分不清晰，相互推卸责任，过分追逐培训资金的数量，由于经费支出质量难以衡量，就忽视支出质量。例如，某些机构会故意夸大预算资金，以便获取更多资金留做他用，这不利于财政部科学地统筹安排支出资金。二是导致我国职教管理机构的公信力下降。社会不相信政府能把纳税资金保质保量地用在提高农民工职业教育技能上，对教育机构的责任定位、管理水平和培训效果存在怀疑，使得政府作为职业教育这一准公共物品管理主体的服务功能严重缺位。三是挫伤新生代农民工参加培训的积极性。各机构缺乏课程联系和有机转换，考核指标差异较大，转换学分不方便，不便于农民工跨班级、
跨课程以及跨机构灵活支配时间和选择培训课程。特别是考虑到新生代农民工具有相对较高的权利意识，这样不尽合理的培训制度在很大程度上会打消他们的积极性，使他们对职业教育培训失去信心，甚至带来一些影响社会稳定的隐患。
(二)经费支出绩效不明显
现阶段职业教育培训的支出绩效不明显。一方面，培训机构并不太重视培训效果。务工人员往往培训一段时间后就可拿到一个证书，作为进入技术企业的一个“敲门砖”。培训机构并不考虑课程结构是否合理，导致有些农民工虽多次参加培训，但通过培训，工作技能有所提升的人很少，依然不能达到技能型人才的标准。另一方面，根据新生代农民工工作合同性质的不同，分为体制内和体制外两类，两种类型的农民工在技能方面差异较大，对培训的需求有所不同。但是，现阶段大多数培训组织不能根据农民工的类型实施有针对性的培训，往往导致体制内的农民工多次接受相同培训，体制外的农民工无法获得培训机会，从而使得总体支出绩效不明显。此外，培训内容没有进行合理的规划安排，没有区分一般性培训和特殊性培训，“眉毛胡子一把抓”，导致有些农民工接受的全是一般性培训，没有掌握过硬的职业技能，而有部分人虽然在某一技能领域技术过硬，但技能适用范围过于狭隘，不利于今后工作的灵活调换。
这些问题都将阻碍职业教育的健康良性发展。一是支出机制的缺陷将进一步影响投入机制实施的效果。投入和支出是相辅相成、互为统一的，任何一方存在缺陷都将导致整体培训结构的断裂。社会公众对职业教育培
训功能的不信任感将会增加，从而打消支持职业技能培训的积极性，这样将会影响培训组织进行民间筹资，不利于拓宽除财政以外的多元筹资渠道。二是不能够满足新生代农民工对职业教育的诉求。他们对职业教育在改善经济报酬、提高社会身份方面抱以很大的期望，但眼下这种低效率的培训结构并不能满足他们这种迫切的需求。三是不利于相关产业的技术革新。中国版的“工业 4.0”规划——《中国制造 2025》把制造业看作是立国之本、兴国之器、强国之基。新一轮科技革命和产业变革要求我国加快提高产业工人的技术水平，以技术带动创新和质量。如果职业教育不能培养出一大批可以投身于生产第一线的素质高、技能强的产业工人，将会影响我国制造业、技术服务业等产业技术革新的步伐。
(三)经费支出结构不均衡
一是现阶段的职业教育培训经费更多地偏向于短期化培训。2013年，参加职业技术培训的总人数为 47155968 人，其中参加一个月以内职业技术培训的有 29686597 人，占比为 62.954％；三个月以上的培训组织占比很小，尤其是一年及以上的培训，占比仅有 2.030％。过短的培训时间不利于进行技能密集度高的培训，学员只能学习到一些培训周期短、知识密集度低、技术替代性高的低端制造业技能知识，对于技术难度大、技能密集度高的专业技能往往浅尝辄止，不利于提高高新科技产业工人的职业技术，不利于培养基础扎实、动手能力强的中高级蓝领工人。
二是城乡之间支出不均衡，存在较为明显的二元结构，职业教育的农村生均经费支出远低于城市。以职业高中为例，农村区域中全国教育和其
他部门、地方教育和其他部门的生均经费支出均低于全国平均值13301.83 元和 13299.84 元，分别相差 2510.08 元和 2508.09 元，这表明农村职业教育经费支出与城镇相比存在差距，仍处于较低水平(见表1)。这种城乡差别不利于解决农村近年来的结构性失业问题，限制了将农村剩余劳动力投向市场。
三是地区之间职业教育经费支出存在较大差异。无论是地方农村职业高中还是中等职业学校，东部地区的生均教育支出都明显高于中西部地区。中西部相比，中部又存在明显的经费劣势(见表 2)。其中，针对农村职业高中，东部地区生均经费支出平均值比中部、西部地区分别高出8067.06 元和 6964.4 元，特别是北京和上海两地，生均经费支出分别为62268.75 元和 55588.96 元，远高于东部平均值 17338.15 元。对于中等职业学校，东部地区生均经费支出平均值比中西部分别高出 8429.57 元和4980.36 元，而北京和上海两地又分别以 38260.31 元和 44527.87 元居于支出高位。长期以来，因东西部经济发展水平差异较大，并且中央没有对中西部地区教育给予较东部明显的支持，导致东西部地区职业教育的经费支出情况差距较大。中西部相比，中部因为政策支持少，经费支出明显低于西部地区。东中西部之间的支出地域差异不利于职业教育的均衡发展，不利于中西部地区提高当地劳动力的文化素质，无法对区域经济的科学持久发展注入稳定的高技能人才，经济发展后劲不足。
二、我国现行职业教育经费支出机制症结的原因
职业教育承担着将我国庞大人口压力转化为巨大人力资源的重任，以期通过支出机制为社会输出数以亿计的高素质劳动者，但现阶段机制尚不能使农民工顺利实现由农民到产业工人的转变。为了进一步改革和提高我国职业教育的功能属性，必须找出问题背后的深层次原因。职业教育支出管理的执行作为一个包括众多参量和因素的复杂过程，出现上述问题的根源也是多重的。
(一)支出机制管理观念滞后——重投入轻支出，缺乏效益理念
首先，政府不重视职业教育产出的绩效，缺乏完善的职业技能考核机制。对职业教育各方管理主体的考核也集中在如何获取最大化的资金支持，即怎样快速筹钱、怎样加大资金投入力度，却轻视资金的去向和资金的社会效益。其次，职业技能培训机构将资金转化为教育产出时，社会导向性差，不能很好地做到以市场需求和就业为导向，存在较为严重的重专业、轻职业、强理论、轻实践等传统教育观念，导致经培训输出的劳动力依然难以满足市场中各类企业的技能需求。最后，社会公众也不重视资金的具体使用，往往只注重政府投入经费的数量，观念上认为只要经费支出去就表明政府及企业等各方面都特别重视职业教育，关注点没有延伸到经费使用的真实效果上，不能形成一个预算、支出、评价和反馈的闭合式管理链条。
(二)沟通机制混乱——横向缺乏融通，纵向缺乏衔接
一方面，横向缺乏融通。众多的职教经费支出管理部门之间难以构建有效的沟通渠道，各自只着眼于自身利益，进行经费支出安排时，不考虑整体支出效益最大化，出现相互之间不配合工作、政策改动随意性大、培训标准存在冲突等情况，不利于农民工准确判断政策走向，分析用工形势，科学选择培训课程。另一方面，纵向缺乏衔接。当前涉及职业教育的政策数量多、频率大、种类繁，部门上下级之间交接任务缺乏实践性。往往是由财政部和教育部下达培训计划，省、市、县等与农民工教育有关的部门才会针对上级给予的经费和项目，迅速建立起一系列职教培训机构，虽然行动力度大，但往往任务一茬接一茬，一项接一项，缺乏连续性。有些临时性教育机构，因临时性、阶段性的政策而生，没有连续性，甚至与下一个新出的执行政策存在一定的冲突，使得培训没有稳定的效果。
(三)支出机制发展模式固化——沿袭历史惯性，忽视均衡发展
首先，职业教育发展模式存在明显固化。一直以来职业教育都被看作是短期性、阶段性教育，培训时间短，与普通教育的长期性、连续性的特点相对立。实际上，职业技术教育应该是持续不断的公共产品。目前的培训过于短期化，不利于带来可持续的支出效应，不利于培养出中高级职业技术人才。其次，针对城乡职业教育的发展，历史上一直都是城市优先发展，牺牲了广大农民的受...
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